專題報導

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規劃推動小地主大佃農政策

行政院農業委員會
企劃處處長／廖安定

一、前言

　　台灣農業發展隨著時代的轉變，在每個發展階段擬定推動不同之政策。在民國四十年代早期「以農業培養工業，以工業發展農業」時期，實施三七五減租、耕地放領及耕者有其田推動第一次農地改革。隨著工商業及經濟快速發展，農村人口外移，農業漸萎縮政府於民國60年代制訂農業發展條例，加強農村建設振興農業。及至民國七十年代，推動農業機械化，擴大農場經營規模等，辦理第二次農地改革。爾後隨著經濟快速成長社會環境更加開放、農民老化及民國九十年代加入世界貿易組織(WTO)，農業貿易逆差急速擴大，糧食自給率偏低，農業結構調整遲緩等，當前農業發展出現「不足中過剩」矛盾現象。危機就是轉型的契機，農委會自今年五月開始研擬推動第三次農地改革，實施「小地主大佃農」政策，期望能調整農業勞動力結構及改善農業經營結構提高農業競爭力，促進農業的轉型升級。

二、當前台灣農業發展之面臨情勢

　　21世紀農業邁入全球化、自由化及數位化之知識經濟時代，當前我國際農業面臨國內外新情勢如下：

（一）	國際農業發展情勢
	邁進21世紀以來，農業飽受全球化、地球暖化及能源糧食價格高漲等之衝擊，當前國際農業發展面臨新情勢如下：
1.	農業經貿自由化持續進行，農產品市場競爭益加劇烈。
2.	世界人口及經濟持續成長，糧食安全及食品衛生安全備受重視。
3.	科技資訊不斷創新，改變全球農產品之經營及商業運籌模式。
4.	地球過度開發，溫室效應災變頻傳，自然生態環境遭嚴重破壞。
5.	高油價，高糧價時代提前來臨，節約減碳勢在必行。
（二）	國內農業發展環境情勢
	台灣屬小農家庭農場經營型態，隨著經貿及社會環境變遷及市場逐步開放，農產品貿易逆差逐步擴大，尤其民國91年加入WTO，履行承諾採取降低關稅，開放市場，減少補貼等市場自由化相關措施，對國內衝擊甚大，當前農業發展之情勢及問題如下：
1.	農業發展現況
	依96年農業統計資料顯示農業產銷競爭不足如下：
	(1) 農業產值產長停滯
	民國96年台灣農業產值3883億元，較10年前微幅增加2.5％，較年平均物價上漲率低。
	(2) 糧食自給率偏低
	糧食自給率僅為31％（熱能）或73%(價格)，較10年前減少7%，糧食自給率低於日韓。
	(3) 農產貿易逆差急速擴大
	農產貿易逆差為70億美元，較加入WTO前(6年前)增加31億元，進口年平均成長率7.27％，遠較出口成長率2.1％較高。
	雖然台灣糧食自給率只有31％，但目前閒置或休耕農地總面積25萬公頃，重要農產品如洋蔥、大蒜、花生、冬季蔬菜、柳丁等經常出現生產過剩，產銷失衡之情形。出現「不足中過剩」，糧食自給率偏低之突兀現象，主要是競爭力不足，進口依賴度偏高，農業貿易逆差快速上升，農業生產結構調整緩慢等現象所致。
2.	農地利用現況
	依據94年主計處農業普查資料分析，農地利用情形如下：
	(1) 耕地總面積略微減少
	94年種植面積為82.6萬公頃，較84年(87.3萬公頃)減少5％。
	(2) 平均每戶耕地規模狹小
	94年每戶平均為0.72公頃，較84年(0.82公頃)減少10 ％；面積少、坵塊分散，主要為89年取消自耕農購買農地，開放農地自由買賣的農戶增加所致。
	(3) 農地利用率(複種指數）大幅降低
	94年(不包含長期作物降)為83.6％，較84年(125％)減少41.4百分點，農地利用率大幅降低。
	(4) 休廢耕農地面積遽增
	94年為22萬公頃，較84年(6萬公頃)增加2.5倍。主要係自86年起農地休耕給予每公頃每期4萬5千元補貼。
3.	農民經營現況
	(1) 農民高齡化問題嚴重
	94年農業普查資料顯示，農場主平均年齡61.15歲；其中，超過增加65歲以上者占43.56％，至於平均年齡超過65歲之農戶，其家中超過70歲者佔75％。如依近二次農業普查農場主年齡增加速度估計，民國104年，農場主平均年齡約67歲，超過65歲以上者占60％。
	(2) 年輕人口外移，缺乏後繼農業經營者
	民國94年農場主45歲以下者占9.73％，較89年14％大幅減少，估計10年農場主年齡在45歲以下者將低於3%。
	(3) 農家兼業比例偏高
	民國94年兼業農戶占78％，較10年前(85％)減少7％。
4.	當前台灣農業經營面臨之困境及轉型
	台灣地處亞熱帶地區，有優越地形條件及地理環境，且農民勤勞，生產技術水準不錯，但因土地經營規模太小，耕地坵塊零碎以及農民高齡化兼業化，缺乏行銷技能及市場敏感度，農業經營風險高，通路較長，管理效能提升不易，導致生產成本偏高，品質參差不齊且農產價格和農民收益偏低及國際競爭力不足。
	當前台灣面臨之困境，主要為農地休耕遽增，農民日趨老化，農業發展停滯、缺乏年輕的後繼經營者及產業競爭力等問題，要突破或解決當前農業的困境就是推動農業轉型，一方面將實施30多年高度保護政策稻米保價收購政策及稻田休耕，逐步調整為不扭曲市場機制之對地補貼直接給付政策，另一方面為主要制度創新，調整農民及農業經營結構及模式，推動小地主大佃農政策。
三、推動小地主大佃農政策目標與待解決課題
（一）	政策推動目標構想
	推動小地主大佃農政策之目的係為鼓勵無力從事耕作之老農或無意願從事耕作之農地所有權人（地主），將農地長期出租，給有意從事農業經營的年輕專業農民，推動農業經營之規模化、集團化及效率化，減少農地休耕廢耕，活化農地資源，進而促使農業轉型升級，提高整體農業競爭力。簡單的說，策略目標有二，其一為建立老農退休機制、引進年輕農民調整農民勞動結構。另一為推動農業企業化經營、改善農業經營結構，提升農業競爭力。
（二）	推動小地主大佃農政策將待解決課題
1.	小地主不願長期出租農地主要原因如下：
	(1) 老農出租農地，將喪失農保資格(支付保費較低，每月78元)及支領老農津貼(每月6,000元)等相關福利。
	(2) 支領政府休耕補貼較有利，且可確保土地所有權
	(每年一期休耕可領4.5萬元，二期共可領9萬元)
	(3) 375減租出租耕地收不回來的陰影仍普遍存在農民觀念中，影響大部分農民出租農地意願。
	(4) 農地長期出租不安心亦不放心
	1.租期太長，形同產權移轉，農民不安心。
	2.農地長期租賃後擔心經營環境被破壞。
	3.農地長期出租，農民無事可做，生活無重心。
	(5) 農地出租收入要繳所得稅
2.	大佃農租地營農缺乏誘因主要原因如下：
	(1) 大佃農租(購)農地資訊不足，農地取得不易。
	(2) 承租農地土地面積小坵塊分散，不利農業經營管理，成本偏高，產品品質參差不齊。
	(3) 承租農地租金需高於政府休耕補助標準，租地機會成本太高，經營不划算。
	(4) 農民多不願長期放租，租期太短，無法有效投資規劃作物制度。
	(5) 農業經營高風險、低(無)利潤，有資金企業家無意投入，想投入農業經營者又缺乏資金與技術。
四、推動小地主大佃農政策之思維與作法
（一）	整理思維

建立老農退休機制
推動小地主大佃農計畫

(二)輔導建立農地租賃安全-強化農地銀行功能

　　　　　1、加強提供農地租賃資訊
　　　　　2、協助農地租賃用地資訊查詢服務
　　　　　3、強化農地仲介媒合平台
　　　　　4、確保農地仲介交易安全

（三）營造推動農業經營企業化機制
1.農業價值鏈之整合與創新

2.迎合市場與顧客需求

3.確認利基與核心特色

4.輔導產銷整合及建立中衛體系

　　　　　　　　　　5.大佃農企業化經營可能模式
　　　　　　　　　　　(1) 大佃農承租農地自營
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 (2) 鼓勵大佃農承租耕地委託經營(代耕)
　　　　　　　　　　　　　　　　　　 (3) 推動契作代耕經營制度
(4) 大佃農承租農地自營輔導推動集團化、集中化農業產銷經營專區
(5) 輔導大佃農產銷間策略聯盟，推動中心衛星體系

　　　　　　　　　　　　　　五、政府規劃建立推動小地主大佃農配套誘因機制
　　　　　　　　　　　　　　　　　 (一)推動願景與目標

(二) 推動策略

　　　　　　　　　　　(三) 推動措施
　　　　　　　　 1.建立老農退休機制　　　　　　2.鼓勵小地主出租農地誘因
　　　　　　　　　　　 3.營造大佃農承租之誘因　　4.輔導大佃農企業化經營
　　　　　　　　　　　 5.強化農地銀行媒合功能

　　　　　　　　　　　(四)工作項目

(五) 規劃實施小地主大佃農之計畫

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　1. 小地主：出租農地之所有權人，且為自然人。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2. 大佃農：分五種類型，且符合身分條件及產業規模者。

身　份	基本條件	產業規模
身　份	基本條件	基本門檻	基本門檻+最小新增租賃面積之總合
專業農民	年齡在18歲以上60歲以下，　且符合下列條件之一者：　1. 農業學校或農業有關科系畢業者。　2. 實際從事農業生產滿二年以上者，　　或依「農業產銷班設立暨輔導　　辦法」參加產銷班達二年以上之班員。　3. 依「農場登記規則」登記有案的　農場主。　4. 參加園丁或漂鳥計畫取得證書之　學員，且教育訓練時數累積達40 　小時以上者。　5. 最近5年參加由政府機關、學術　機構或農、漁會舉辦之農業教育　訓練累積達40小時以上者。	既有從事農業經營之農地，於同一鄉鎮或毗鄰鄉鎮，自有農地加上承租面積，達1公頃以上者。	� 果樹：2公頃 � 稻米：5公頃 � 雜糧：2公頃 � 蔬菜：2公頃 � 花卉：2公頃 � 特作：2公頃 � 有機農業：2公頃 � 飼料作物：10公頃 � 牧草作物：5公頃
產銷班	依「農業產銷班設立暨輔導辦法」　設立之產銷班	既有從事農業經營之農地，　於同一鄉鎮或毗鄰鄉鎮，自有　農地加上承租面積，達10公頃　以上者。	� 果樹：20公頃 � 稻米：30公頃 � 雜糧：20公頃 � 蔬菜：15公頃 � 花卉：15公頃 � 特作：15公頃 � 有機農業：15公頃 � 飼料作物：25公頃 � 牧草作物：20公頃
合作社	依「合作社法」設立之農業合作社	既有從事農業經營之農地，於　該組織業務區域內之同一鄉鎮或　毗鄰鄉鎮，自有農地加上承租面　積，達10公頃以上者。	� 果樹：30公頃 � 稻米：40公頃 � 雜糧：30公頃 � 蔬菜：20公頃 � 花卉：15公頃 � 特作：25公頃 � 有機農業：15公頃 � 飼料作物：35公頃 � 牧草作物：30公頃
農　會	依「農會法」設立之農民團體
農企業	合法登記之農企業公司

備註：

1.

應於經營計畫註明配合租賃年期達到承租之規模。(試辦區不受基本門檻限制，但應於租賃年期內達到應有之產業規模)

2.

既有經營之農地面積已大於基本門檻與最小新增租賃面積之總合者，再行承租農地擴大經營規模之面積，以大於原來經營(自有及承租)面積之1/2以上為原則。

3.輔導規劃：推動小地主大佃農之誘因

身份	農業政策專案貸款		經營企業化輔導補助
身份	土地租金融資	企業化經營融資	補助土地租金	補助企業化經營
專業農	0％（免息）	1.5％	—	—
產銷班	0％（免息）	1.5％	檢討休耕補貼(每公頃補助4.5萬元)政策，為鼓勵支領休耕補助之小地主將土地交由大佃農長期承租(3年以上)經營者，政府將補助出租農地小地主每公頃每期酌予提高為5萬元，其中承租大佃農支付地租1.5萬元及政府負擔3.5萬元，如此可鼓勵休耕小地主長期出租土地，降低大佃農租土地租金及減少政府休耕補貼支出，達成三贏目標。(相關配套及負擔比例尚在規劃討論中未定案)	對研擬企業化經營補助計畫如符合農民年輕化、租約長期化、農地規模擴大化、集中化、生產安全化、效率化等改善農業結構有關農業資材及資本設備等者予以補助，其補助標準參考現行最高規定為50％或研擬酌予提高補助（尚待討論中）
合作社	0％（免息）	1.5％
農會	0％（免息）	1.5％
農企業公司	A：1.5％ B：3.515％	A：1.5％ B：3.515％	—	—

　備註：

　1.市場利率5.5％。

　2. A 指依公司法登記實際從事農、林、漁、牧業之公司，且其股東人數8成以上具有農保資格；
　　B具有農保資格之股東所投資金額總和占公司實收資本額80％。

六、結語

　　當前台灣農業外部面臨全球化、自由化、地球暖化及能源糧食價格高漲之國際新情勢，內部則處在糧食自給偏低，農產品生產過剩頻傳之”不足中過剩”之困境。睽其原因主要是小農經濟型態，土地規模太小，農民高齡化、兼業化，缺乏經營效能及國際競爭力所致。農委會正推動「小地主大佃農」施政，期能達成改善農民勞動結構，提升農業競爭力之施政目標，進而活化休耕農地利用，促進農業轉型升級。

　　推動小地主大佃農政策，構想很好，但涉及層面廣，挑戰度高，農委會現正針對建立老農退休機制、鼓勵小地主長期出租耕地，輔導大佃農順利承租農地，推動企業化經營及加強農地銀行媒合土地租賃集中功能等方面，就法制面、業務面及執行面，規劃建立完整之配套推動機制，營造有利政策推動之環境，並透過農地經營規模化、集團化、效率化之途徑，使好的政策具體可行，進而落實達成施政目標。

1.	應於經營計畫註明配合租賃年期達到承租之規模。(試辦區不受基本門檻限制，但應於租賃年期內達到應有之產業規模)
2.	既有經營之農地面積已大於基本門檻與最小新增租賃面積之總合者，再行承租農地擴大經營規模之面積，以大於原來經營(自有及承租)面積之1/2以上為原則。