文／李舟生 (經濟部經貿談判代表)
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前 言 |
去年(2011年)11月APEC高峰會議時，加拿大、墨西哥與日本表示，盼今年能參與TPP(跨太平洋夥伴協定)談判，目前TPP談判正在9個國家間進行，基本上由美國主導。美國期盼該談判能在最短時間內完成，以便為亞太地區奠定21世紀最具開放與高品質的自由貿易協定，所謂高品質，係指全面且將以最短時間達到整體經貿自由化的目標。加拿大與墨西哥也是北美自由貿易協定(NAFTA)會員，但美國國內利害關係團體對加、墨兩國要參加TPP仍採取嚴格的審查標準。
今年6月，美國與其他8個會員歡迎加、墨參與TPP 談判，但美、紐與澳三國特別提醒加國，必須取消其畜產品供給管理制度，方有利加國之談判。何謂供給管理制度？目的何在？如何運作？其對產業的影響為何？迄今國內都未有完整的介紹，為使國人了解此一制度，本文收集相關資料並以加國乳品業為例加以說明，供識者參考。
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供給管理制度內容、歷史與運作方式 |
(一)何謂供給管理制度
加國乳品業、禽肉(雞肉與火雞)業、蛋(食用與孵化用)業均實施該制度，始於1970年，主要目的是確保農民獲得公平所得，並穩定加工業者與消費者所付價格。其他牛肉、豬肉、穀物與油菜籽等產業則多已自由化，不需此種制度。烏拉圭回合談判之前，加國農產品都曾獲得政府不同程度的支持或保護，烏拉圭回合談判之後，所有農產品，除乳品、禽肉及蛋遭受供給面控制外，幾乎都
已自由化。如同字面的意義，市場是由供給而非需求決定，例如酪農之乳品價格是由生產面的成本而非市場決定，並輔以生產配額，邊境則採取高關稅以避免外來產品競爭。
(二)乳業供給管理制度歷史
加國乳業供給管理制度是由酪農結合政府力量，以穩定或增加酪農所得之一項機制。乳業是第一個實施全國性供給管理制度的產業，於1970年成立，蛋產業、火雞業及雞肉業分別於1972年、1974年及1978年成立，蛋孵業成立於1986年。加國政府很早就介入酪農產業，當時採取多項政策與計畫來支持乳業，範圍涵蓋運輸、冷藏、牛隻測試及奶油與乳酪出口分
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1950代與1960年代，酪農發現要賺取適當的所得與生活確實很困難，因為農產品市場不穩定、波動幅度大、全球乳品價格低迷、收益變化甚大，而乳品加工業者議價能力強，更使情勢惡化。1970年代初，英國加入歐洲共同市場，使得加國又失去英國的乳酪市場，且農產品穩定協議會又無法有效處理乳業的問題：諸如協調聯邦與省之間的關係及控制乳品產量，避免生產過剩即是一項極大的挑戰。
此時的農業組織就有供給管理的形式，包括組織行銷協議會(marketing board)，制定會員共同遵循的底價。由於這些團體欠缺力量，故轉向省政府成 立行銷協議會。於是一些主要乳業生產地區，開始進行某種形式的供給管理，但省政府與地區生產組織也只能執行省級或區域性計畫，欠缺跨省的行銷法規，因而影響執行效能。例如，某些地區有供給管理計畫，但其他地區的生產過剩卻擾亂其行銷秩序並破壞價格穩定，且經常發生，此時則又需一個有力的協調單位，制訂統一行銷計章，也就是成立全國性的行銷協議會(national marketing
boards)。1963年成立 Canadian Dairy Conference，同年又成立 Canadian Dairy Advisory Committee。1965年，該委員會建議成立Canadian Dairy Commission，並於1967年成立。其目標是讓酪農能獲得合理之勞力與投資收益，而消費者能享有持續、穩定與高品質的乳品。
1970年實施全國乳品行銷計畫(National Dairy Marketing Plan)，最初有安大略(Ontario)、魁北克(Quebec)與聯邦政府參加，1974年底除Newfoundland省外，所有省份均參加，Newfoundland省則於2001年參加。該乳品行銷計畫最重要的功能是為加國的乳品業建立生產目標。
(三)運作方式
設定價格：酪農生產牛奶並銷售牛奶，生產之原料乳40%供食用，其餘則加工為乳酪、奶油、冰淇淋、優酪乳或其他乳製品，目標價格由省級的乳品委員會(Dairy
Commission)訂定。乳品委員會參考生產成本、市場情勢(包括考量整個乳品與乳製品需求，以及當前的產量)、其他利害關係人等因素來決定，最重要的是使生產者能獲得公平收益。
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1995年，乳品、雞肉與蛋產業團敏感產業，加國依據烏拉圭回合農業協定，以關稅化方式開放最低配額探低關稅進口，配額外則採高關稅。因進口配額量少，故不會影響國內市場，例如進口乳酪只占國內市場的8%。配額外的關稅，蛋類為168%，雞肉238%，乳酪246%，奶油300%。關稅如此高，致進口品很難與國產品競爭，且採供給管理方式控制國內供給，但也因圍內產業受到高度保護，致使該類產業競爭力無法提高。
產業受到保護並保證獲得收益，乳業自然會吸引潛在生產者，或鼓勵現有生產者擴大生產。畢竟保證價格是根據生產成本決定，並非市場與競爭決定，因而不會有損失。但過度保護會扭曲生產，所以政府也建立配額制，每一生產者只生產其應有配額。
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乳業供給管理制度所產生的問題 |
乳業在加國經濟中占極小的比例，但就農業來看則僅次於穀物與肉品，排在第三。1971年加國將近有145,000個酪農場，現在僅餘餘12,746個酪農場，40年來，酪農減少91%。在未實施供給管理的美國，酪農場也大幅減少，自1971年的591,870降至2008年的67,000，減少88%。因此，酪農的減少不能完全怪罪供給管理制度。
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加國4公升全脂奶 |
美國4公升全脂奶 |
匯率(1塊加幣等於美元) |
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2010年3月 |
8.92加幣 |
3.36美元 |
0.98美元 |
過去30年，酪農大幅減少，每個農場經營規模不斷擴大，每頭牛泌乳量增加，在需求穩定情形下，產品價格應下跌，但相反的，過去30年卻呈現上漲，較之通膨率為高。美國就是如此，其乳品消費者價格上漲幅度小於所有消費財價格。國際乳類食品學會報告有關生產者獲得的價格也顯示，2001年至2010年，加國產地乳品價格較之歐盟、紐、澳為高，最近有擴大現象。2010年元月，每百磅以農場價計算，美國與紐西蘭為15美元，歐盟為17美元，加國則為32美元。又消費者也因供給管理制度必須負擔高價，下表顯示加國與美國消費者在2010、2011與2012年3月支付的平均零售價格之比較，加國消費者負擔的價格為美國消費者的2倍至3倍，另進口受限於少量配額，故選擇也很有限。
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結 語 |
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本文轉戰自畜產報導第147期